काठमाडौँ । संघीयता कार्यान्वयनसँगै सुरुका दिनमा संघले बनाइदिएको नमूना कानुनमा चल्ने स्थानीय तहहरु विस्तारै सक्षम कानुन बनाउन थाले ।
तर, लामो समय केन्द्रीकृत मानसिकतामा रहेको राज्यका केही संयन्त्र र निकायले स्थानीय तहको कानुनी अधिकारमाथि निरन्तर धावा बोलिरह्यो ।
वुधबार विषेश अदालतले गोदावरी नगरपालिकाका मेयर उपमेयरमाथिको भ्रष्टाचार मुद्दामा सफाइ दिँदा लिएका आधारदेखि सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलाससम्मको व्याख्याले भने स्थानीय तहका कानुनी अधिकारलाई गज्जवले संरक्षण गरेको देखिएको छ ।
सबैभन्दा पहिला गोदावरी नगरपालिकामा के भएको थियो हेरौँ
गोदावरी नगरपालिकाले खानीबाट उत्पादित बस्तु निकासी गर्दा लाग्ने कर निर्धारण गर्दा बदनियत राखेर करौडाँै रकम राज्यकोषलाई घाटा लगाएको अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगको दाबी थियो ।
प्रदेश सरकारले बनाएको कानुनले तोकेको भन्दा कम राजश्व दर निर्धारण गरेर भ्रष्टाचार गरेको अख्तियारको दाबी थियो ।
अख्तियारले प्रदेश कानुनले निकासी गर्दा प्रतिघन मिटर ९ रुपैया कर लिनुपर्ने गरी तोकेकोमा नगरपालिकाले प्रति घनमिटर २ रुपैयाँ मात्र लिएर राजश्व हानी नोक्सानी गरेको अभियोग लगायो ।
तर, विशेष अदालतले यो विषयलाई भ्रष्टाचार नभएको मात्र बताएन, गोदावरीको राजश्व विवाद संवैधानिक व्याख्यासँग जोडेर हेर्नुपर्ने फैसला नै गर्यो ।
यो फैसालाका आधारमा मेयर गजेन्द्र महर्जन, उपमेयर मुना अधिकारी, ४ जना तत्कालीन प्रमुख प्रशासकीय अधिकृतहरुसहित १४ जनाले राजश्व छलेर भ्रष्टाचार गरेको अभियोगबाट सफाइ पाए ।
सफाइसँगै स्थानीय तहले बनाउने कानुनमा संघीय र प्रदेश कानुनले हस्तक्षेप गर्न मिल्छ कि मिल्दैन भन्ने गम्भीर बहसलाई सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासतिर पठाइदिएको छ ।
तर, यसअघि नै सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासले स्थानीय तहले बनाउने कानुन कस्तो अवस्थामा माथिल्ला तहले बनाएको कानुनसँग बाझिन्छ र कस्तो अवस्थामा बाझिँदैन भनेर नजिर नै बनाइसकेको छ ।
सर्वोच्चले बनाएको यो नजिरमा छलफल गर्नुअघि गोदावरीको विवादमा अदालते के भनेको भनेर बुझौँ ।
गोदावरी नगरपालिकाको कर संकलन सम्वधि मुद्दामा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगले बागमती प्रदेशको आर्थिक ऐनले तोकेको भन्दा कम दर निर्धारण गरेर ढुंगा गिटी निकासी कर लिएर राज्यकोषमाथि घाटा पुर्याएको दाबी लिएको थियो ।
उसले नगरपालिकाले बनाएको आर्थिक ऐनमा ढुंगा गिटी निकासी गर्दा लिइने शुल्क अथवा करको दरमात्र हेर्यो । तर यो विवादभित्र लुकेको एउटा महत्वपूर्ण पाटोमा भने अख्तियार चुक्यो ।
प्रदेश कानुनमा सार्वजनिक स्थलमा भएका ढुंगा गिटी खानी उत्खनन गर्दा लाग्ने निकासी करको विषयमा बोलेको छ । जहाँ प्रतिघनमिटर ९ रुपैयाँका दरले शुल्क उठाउनुपर्ने व्यवस्था छ ।
तर, गोदावरी नगरपालिकाले यस्तो कर सार्वजनिक सरकारी सम्पत्तिमा लगाएको नभइ व्यक्तिको नाममा दर्ता भएको निजी जग्गामा उत्खनन् गरिने प्राकृतिक श्रोत अर्थात ढुंगा गिटीसँग सम्वन्धितमा निकासी कर तोकेर सोही अनुसार कर असुली गरेको अदालतको ठहर छ ।
अदालतले प्रदेश कानुनमा सार्वजनिक क्षेत्रको खानीमा लाग्ने निकासी करको विषयमा मात्र उल्लेख भएको र निजी जग्गामा भएको खानी उत्खननपछि लगाइने निकासी कर बारे प्रदेश कानुन मौन रहेको बताएको छ ।
अदालतले प्रदेशले समेट्न नसकेको निजी क्षेत्रका खानी उत्खनन्को निकासीमा लगाइने करका वारे नगरसभाले आर्थिक ऐनमा व्यवस्था गरेर पारित गरेको र सोही ऐनलाई टेकेर मेयर उपमेयरले कार्यान्वयन गरेको विषयलाई भ्रष्टाचार गरेको भन्ने नमिल्ने व्याख्या गरेको छ ।
गोदावरी नगरपालिकाले राजश्व र कर संकलनका लागि कानुन नै बनाएर कार्यान्वयन गरेको अवस्थामा भ्रष्टाचार गरेको भन्न नमिल्ने फैसलासँगै यो विषयलाई संवैधानिक प्रश्नसँग जोडेर हेर्नुपर्ने पनि भनेको छ ।
हेर्नुहोस् फैसलाको संक्षिप्त अंश
हाम्रो संवैधानिक व्यवस्थाले माथिल्लो तहले बनाएको कानुन तल्लो तहसँग बाझिएमा बाझिएको हदसम्म तल्लो तहको खारेज हुने व्यवस्था गरेको छ । तर माथिल्लो तहले व्यवस्था नगरेको विषयमा तल्लो तह अर्थात स्थानीय तहले थप व्याख्या गरेर कानुन बनाउन पाउने नपाउने विषयमा कानुन र संविधान मौन छन् ।
विशेष अदालतले गोदावरीको यो मुद्दा भ्रष्टाचारको विषय नभइ संवैधानिक विवाद मात्र भएको र यो विवादको निरुपण सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासले मात्र गर्न सक्ने भनिदिएको छ ।
अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगले प्रदेश कानुनलाई मात्र आधार मानेर दायर गरेको मुद्दामा स्थानीय तहले बनाएको कानुनलाई अनदेखा गरेको भन्दै विशेषले स्थानीय तहका कानुनलाई प्रयोजनहीन बनाउन खोजेको आशयको फैसला गरिदिएको हो ।
कसरी ऐतिहासिक भयो त फैसला ?
स्थानीय तहले बनाएका कानुन पटक पटक विवादमा पर्दै आएका छन् । स्थानीय तहका जनप्रतिनिधिले आफुले बनाएका कानुन कार्यान्वयन गर्दा अख्तियारले पटक पटक भ्रष्टाचार मुद्दा दर्ता गरेको छ भने जिल्ला र उच्च अदालत हुँदै सर्वोच्च अदालतसम्मले स्थानीय तहको कानुनी अधिकारलाई बेवास्ता गर्दै प्रदेश र संघीय कानुनका आधारमा फैसला गर्दै आएको छ ।
विशेष अदालतले ढुंगा गिटी निकासी विवादमा प्रदेश कानुनलार्य मात्र आधार बनाउन नमिल्ने भनेको छ । स्थानीय तहले बनाएको कानुनले गरेको व्यवस्था अनदेखा गरी प्रदेश कानुनलाई मात्र हेरेर भ्रष्टाचार भएको भन्न नमिल्ने गरी पहिलोपटक स्पष्ट रुपमा बोलेको छ ।
संवैधानिक इजलासको अर्को ऐतिहासिक कदम
विशेष अदालतले स्थानीय तहले बनाएको कानुनलाई बिर्सेर प्रदेश र संघीय कानुनलाई मात्र हेर्न नहुने गरी फैसला गर्नुअघि नै सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासले स्थानीय तहले बनाएको कानुन अकाट्य हुने गरी फैसला गरिसकेको छ ।
संवैधानिक इजलासले माथिल्ला तहले बनाएको कानुनलाई थप व्याख्या गरेर स्थानीय तहले बनाएको कानुन माथिल्ला कानुनसँग बाझिएको भन्न नमिल्ने फैसला गरिसकेको छ ।
बैठक बस्दा गणपुरक संख्या कति हुनुपर्छ भन्ने संवैधानिक विवादको एउटा रिटमा फैसला गर्दै सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासले स्थानीय तहलाई कानुन निर्माणमा सहज हुने गरी ऐतिहासिक फैसला गरेको हो ।
मधेश प्रदेशको पचरौता नगरपालिकाले बनाएको नगर कार्यपालिका र नगरसभामा गणपुरक संख्या सम्बन्धि नियमावली तथा कार्यविधि संघ र प्रदेशले बनाएको कानुन विपरित भएको दाबी गर्दै दायर एउटा रिटमा यस्तो फैसला गरेको छ ।
संवैधानिक इजलासले संघ र प्रदेशले बनाएका कानुनलाई थप प्रष्ट पारेर स्थानीय सरकारले कानुन बनाउन पाउने ऐतिहासिक फैसला गरिदिएको हो ।
पचरौता नगरपालिकाले बनाएको नियमावली र निर्देशिकामा नगरसभाको बैठक पहिलोपटक गणपुरक संख्या नपुगेर स्थगित भएमा दोस्रोपटकबाट २५ प्रतिशत अर्थात एक चौथाइ सदस्य उपस्थित भएपनि गणपुरक मानिने उल्लेख छ ।
यो नियमावली स्थानीय सरकार संचालन ऐन र मधेश प्रदेशको गाउँ,नगरसभा र जिल्ला सभाको कार्य संचालन सम्वन्धमा व्यवस्था गर्न बनेको ऐन विपरित रहेको भन्दै खारेज गर्न नगरसभाका ५० मध्ये २७ जना सदस्यले सर्वोच्च अदालतमा रिट दायर गरेका थिए ।
यो विवादमा संवैधानिक इजलासले पालिकाले बनाएको नियमावली र कार्यविधिमा भएको दोस्रो पटकको बैठकमा २५ प्रतिशत सदस्य उपस्थित भए गणपुरक मानिने प्रावधानलाई संविधान तथा संघ र प्रदेशले बनाएको कानुनसँग नबाझिएको ठहर गर्दै नियमावली र कार्यविधि सही भएको फैसला गरिदिएको हो ।
अदालतले यस्तो फैसला गर्दा स्थानीय सरकारले संविधानले दिएको अधिकार क्षेत्रमा आफु अनुकुल कानुन बनाउन पाइने व्याख्या मात्र गरेको छैन, यी तहले बनाएका कानुनमा अस्पष्ट भएका प्रावधानलाई स्थानीय कानुन बनाउँदा थप प्रष्ट पार्न र व्याख्यासहित थप प्रावधान राख्न पाउने फैसला गरेको हो ।
सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासको यो ऐतिहासिक नजिरसँगै गणपुरक संख्या विवादका कारण स्थानीय सभा र स्थानीय कार्यपालिकाको बैठक नै बस्न नसक्ने अवस्थाको समेत अन्त्य भएको छ ।
यस्ता छन् अदालतले लिएका कानुनी आधार
सर्वोच्च अदालतले पचरौता नगरपालिकाको गणपुरक संख्या सम्बन्धि विवाद निरुपण गर्न मुख्य ४ वटा कानुनको आधार लिएको छ ।
उसले नेपालको संविधान, प्रदेशले बनाएका सभा र कार्यपालिका संचालन सम्वन्धि कानुन, स्थानीय सरकार संचालन ऐनमा भएको व्यवस्था र स्थानीय तहले बनाएका नियमावली र कार्यविधिमा भएका व्यवस्थाको विवेचना गरेको छ ।
सर्वोच्चका अनुसार नेपालको संविधानले संविधानको एकल अधिकार सूचीमा भएका अधिकारमा कानुन बनाउन स्थानीय तह स्वतन्त्र छ ।
यस्तो विषयमा स्थानीय तहले कानुन बनाउँदा संघ र प्रदेशले बनाएको कानुन विपरित बनाउन नपाएपनि कानुनमा नभएको र प्रष्ट पार्न नसकेको अवस्थामा स्थानीय सरकारले प्रष्ट पार्न र थप कानुन बनाउन पाउने व्याख्या गरिदिएको छ ।
पचरौताको नियमावली सही भएको अदालतको फैसला अघि गणपुरक संख्या सम्वन्धि विद्यमान कानुनी व्यवस्थाबारे के छ भनेर पहिला हेरौैँ ।
स्थानीय सरकार संचालन ऐन
स्थानीय सरकार संचालन ऐनको दफा १७ र १९ मा सभा र कार्यपालिका बैठकको लागि गणपुरक संख्या सम्वन्धि व्यवस्था छ ।
सो ऐनमा कार्यपालिकाको बैठक सर्वसम्मत निर्णयबाट हुने र त्यसो हुन नसकेमा कार्यपालिकामा तत्काल कायम रहेको सदस्य संख्याको बहुमत सदस्यबाट गरेको निर्णय कार्यपालिकाको निर्णय हुने भनिएको छ ।
कार्यपालिकाको बैठक तथा निर्णय सम्वन्धि व्यवस्था संविधानको धारा २१८ बमोजिमको नियमावली अनुसार हुने भनिएको छ ।
यो भनेको गाउँ कार्यपालिका र नगर कार्यपालिकाबाट स्वीकृत नियमावली बमोजिम गाउँ कार्यपालिकाका वा नगर कार्यपालिको कार्यविभाजन र कार्य सम्पादन हुने व्यवस्था हो ।
स्थानीय सरकार संचालन ऐनको दफा १९ मा गाउँ तथा नगरसभामा तत्काल कायम रहेका सम्पूर्ण सदस्य संख्याको ५० प्रतिशतभन्दा वढी सदस्य उपस्थित भएमा गणपुरक संख्या पुगेको मानिने उल्लेख छ । र यो व्यवस्था प्रदेशले कानुन बनाएर अन्यथा व्यवस्था नगरेसम्मको अवस्थामा मात्र लागु हुने भनिएको छ ।
यो दफामा पहिलो बैठकमा गणपुरक संख्या नपुगे के गर्ने भनेर कानुन बनाउने अधिकार सम्वन्धित प्रदेशलाई नै दिइएको छ ।
अब प्रदेशले बनाएको गणपुरक संख्या सम्बन्धि व्यवस्था हेरौँ
अदालतमा विवाद पुगेको पचरौता नगरपालिका मधेश प्रदेशमा पर्छ । यो स्थानीय तहले गणपुरक संख्यासम्बन्धि व्यवस्था मधेश प्रदेश सरकारले बनाएको कानुन अनुसार मान्नुपर्छ ।
त्यसो भए के छ त मधेश प्रदेशको कानुनमा ?
मधेश प्रदेशको गाउँरनगरसभारजिल्ला सभाको कार्यसंचालन सम्बन्धमा व्यवस्था गर्न बनेको विधेयक २०७७ को दफा ५ मा गणपुरक संख्या सम्वन्धि व्यवस्था छ ।
यो ऐनमा बैठकमा सम्पूर्ण सदस्य संख्याको ५० प्रतिशत भन्दा बढी सदस्य उपस्थित भएमा मात्र अधिवेशनका लागि गणपुरक संख्या पुगेको मानिने उल्लेख छ । ५० प्रतिशत सदस्य उपस्थित नभएसम्म कुनै प्रस्ताव प्रस्तुत गर्न नपाइने व्यवस्था यो ऐनमा छ ।
मधेश प्रदेशले स्थानीय सरकार संचालन ऐनमा भनेजस्तो तत्काल कायम सदस्य संख्या नभनेर सभामा निर्वाचित सबै सदस्यको ५० प्रतिशत उपस्थिति अनिवार्य गरेको देखिन्छ ।
यो व्यवस्था भनेको कुनै व्यक्ति निलम्बनमा परेको या पदबाट राजिनामा दिएको अवस्थामा पनि बैठकमा गणपुरक संख्या पुर्याउन निर्वाचित भएका सबै सदस्यको ५० प्रतिशत अनिवार्य उपस्थित हुनैपर्ने व्यवस्था हो ।
यो ऐनले जतिपटक बैठक बसेपनि ५० प्रतिशत सदस्य अनिवार्य उपस्थित हुनैपर्ने वाध्यात्मक व्यवस्थाबाहेक दोस्रोपटक बस्ने बैठकमा कति सदस्य उपस्थित हुनुपर्ने भन्ने विषयमा बोलेको छैन ।
अब पचरौता नगरपालिकाले बनाएको कार्यविधि र नियमावली पनि हेरौँ
पचरौता नगरपालिकाको नगरसभा संचालन कार्यविधि २०७५ मा सभामा तत्काल कायम रहेका सदस्य संख्याको ५) प्रतिशत भन्दा बढी सदस्य उपस्थित भएमा सभाका लागि गणपुरक संख्या मानिने उल्लेख छ ।
यो कार्यविधिमा पहिलोपटक गणपुरक संख्या नपुगेमा ३ दिनभित्र बैठक बोलाउने, त्यसो गर्दा पनि नपुगेमा फेरि २ दिनभित्र बैठक बोलाउने र फेरि पनि नपुगेमा कम्तीमा २५ प्रतिशत सदस्यहरुको उपस्थितिमा सभाको बैठक बस्ने उल्लेख छ ।
हो, पचरौता नगरसभाका बहुमत सदस्यले कार्यविधिको यही व्यवस्था नै स्थानीय सरकार संचालन ऐन र मधेश प्रदेशले बनाएको कानुन विपरित भनेर अदालत गुहारेका हुन् ।
यो प्रावधानलाई अदालतले किन बैध भन्यो भन्ने विषयमा प्रवेश गर्नुअघि पचरौता नगरपालिकाको नगर कार्यपालिका कार्यसम्पादन नियमावली २०७५ को गणपुरक संख्या सम्वन्धि व्यवस्था पनि हेरौँ ।
यो नियमावलीमा ५१ प्रतिशत सदस्य उपस्थित भएमा गणपुरक मान्ने र यसरी उपस्थित हुन नसकेमा दोस्रो पटकको बैठकमा एक चौथाइ अर्थात २५ प्रतिशत सदस्य उपस्थित भएमा बैठक बस्न सक्ने व्यवस्था छ ।
यो नगरपालिकाले सभा र कार्यपालिका दुबै बैठकमा गणपुरक संख्या नपुगे के गर्ने भनेर प्रक्रियागत रुपमा प्रष्ट उल्लेख गरेको छ भने स्थानीय सरकार संचालन ऐन र प्रदेशले बनाएको ऐनले दोस्रोपटकको बैठकमा पनि गणपुरक नजुटेमा के गर्ने भनेर उल्लेख नै गरेका छैनन् ।
यसरी फुक्यो गाँठो
संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले बनाएको कानुनी व्यवस्था हेर्दा गणपुरक संख्या सम्वन्धि उस्तै उस्तै व्यवस्था छ ।
तर पचरौता नगरपालिकाले भने संघ र प्रदेशले बनाएको कानुनभन्दा अघि वढेर दोस्रो र तेस्रोपटक बोलाइएको बैठकमा पनि गणपुरक संख्या नपुगेमा २५ प्रतिशत सदस्य उपस्थित भएपनि बैठक बस्न सक्ने उल्लेख छ ।
यसलाई सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासले संघ र प्रदेशले बनाएको कानुन विपरित नभइ संघ र प्रदेशले बनाएको गणपुरक संख्या सम्वन्धि कानुनले नसमेटेको क्षेत्र र विषयलाई समेटेर कानुन बनाएको देखिएकाले यसलाई माथिल्ला कानुनसँग बाझिएको भनेर व्याख्या गर्न नमिल्ने फैसला गरेको हो ।
र अभ्यास गर्यो जीतपुरसिमरा उपमहानगरले
संवैधानिक इजलासको यही नजिरका आधारमा जीतपुरसिमरा उपमहानगरपालिकाले चालु आर्थिक वर्षको बजेट ल्याउन बसेको नगरसभामा २५ प्रतिशत सदस्य उपस्थित थिए ।
उपमहानगरले यही संख्यालाई गणपुरक मान्दै बजेट पेश मात्र गरेन पारित पनि गर्यो । उपमेयरसहित बहुमत सदस्य विपक्षमा हुँदाहुँदै बजेट पारित भएपछि असन्तुष्ट बहुमत जनप्रतिनिधिले उच्च अदालत बीरगंजमा निवेदन दिए ।
तर अदालतले अन्तरिम आदेशमार्फत बजेट कार्यान्वयन गर्न रोक्न नमिल्ने भन्यो ।
यो आदेशमा उसले नगरपालिकाले बनाएको गणपुरक संख्यासम्वन्धि कानुनी व्यवस्थालाई आधार बनायो । किनकी नगरपालिकाले बैठक डाक्दा तेस्रोपटकसम्म पनि ५० प्रतिशत सदस्य उपस्थित हुन नसकेमा चौथोपटक २५ प्रतिशतको उपस्थितिलाई पनि गणपुरक मान्ने व्यवस्था गरेको छ ।
उच्च अदालतले सर्वोच्च अदालतको पचरौता नगरपालिकाको विवादको नजिर र जीतपुरसिमराको कानुनमा भएको व्यवस्थालाई आधार मानेर बजेट कार्यान्वयन रोक्न नमिल्ने भनेको हो ।
सर्वोच्च अदालतको सो फैसलापछि सम्भवत जीतपुर सिमरा उपमहानगरपालिका आफुले बनाएको ऐन कार्यान्वयनको पक्षमा उभिन कानुनी लडाइ लड्ने पहिलो पालिकासमेत बनेको छ ।अन्तरिम आदेश भए पनि मुद्दा अदालतमा विचाराधीन अवस्थामै छ ।
